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中国外汇丨新外商投资法亮点解读

发表时间:2019-05-15 00:00:00  来源:野望文存  浏览:次   【】【】【

作者丨石锦娟 大成(上海)律师事务所

来源丨《中国外汇》2019年第9期


 要点 

新外商投资法的出台,将有助于优化中国的营商环境,吸引外国投资者持续投资中国市场,促进外商投资主体多元化、投资领域多样化和投资产业结构合理化。

 

2019年3月15日,十三届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》(下称“新外商投资法”)。这部法律将于2020年1月1日起正式施行,取代现行的《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国外资企业法》(下称“外资三法”),成为我国外商投资领域的基础性法规。新外商投资法共六章四十一条,覆盖了关于外商投资的定义和情形、投资促进、投资保护和投资管理等方面的内容。

新外商投资法的出台被外媒解读为中国持续推进对外开放的最新举措,将有助于优化外商在中国的营商环境,吸引外资持续投资中国市场,促进外商投资主体多元化、投资领域多样化和投资产业结构合理化。


出台背景

2015年1月19日,中国商务部在其网站公布了《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》(下称《外国投资法草案》)和《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)说明》,向社会公开征集意见。2018年12月26日,全国人大常委会在中国人大网上公布了《中华人民共和国外商投资法(草案)》(下称《外商投资法草案》),向社会公众征求意见。2019年1月29日发布的《中华人民共和国外商投资法(草案)(二次审议稿)》( 下称“二审稿”)于3月8日下午提交十三届全国人大二次会议审议。

新外商投资法坚持了二审稿的基本思路:第一,推行 “三法合一”,制定统一的外商投资基础性法律;第二,内容包括外商投资的促进、保护、管理等各个方面;第三,在管理方面坚持“对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”,确立外商投资信息报告制度等;第四,加强对外商投资的保护,建立外商投资企业投诉工作机制,并对保护外商知识产权、不得强制技术转让等予以更多关注,适应了外商诉求变化的趋势,提供了与时俱进的法治保障;第五,这部法律仅就涉及外商投资的特别问题作出规定,投资项目的核准/备案、行业许可、企业登记等,均采取内外资一致的原则,由其他法律、行政法规予以规定。本文即按照新外商投资法的具体章节,从投资促进、投资保护和投资管理三方面解读此次立法的关注重点和亮点。


投资促进

在投资促进章节,新外商投资法明确国家支持企业发展的各项政策同等适用于外商投资企业、外商投资企业平等参与标准化工作和政府采购活动、外商投资企业可以依法通过公开发行股票/公司债券等方式进行融资。以上条款体现了对外资准入的国民待遇原则,行文更强调了应依法依规,对内外资企业一视同仁、平等对待的原则。这就意味着,在中国境内的外商投资企业,可以和内资企业一样享受国家支持行业发展的各项优惠政策。

新外商投资法明确了外商投资企业平等参与标准化工作和政府采购活动。标准制定和政府采购领域一直以来是外商投资企业反映其遭受不公平待遇诉求较多的领域,该规定是落实内外企业竞争中性原则的重要体现。此外,新外商投资法明确规定,外商投资企业可以依法通过公开发行股票、公司债券等方式进行融资,以法律形式进一步彰显了对外商投资企业依法通过资本市场进行融资的支持。新外商投资法将内外资一致的平等管理思路上升至法律高度,将显著改善外商投资企业在中国市场的营商环境,提高中国市场的吸引力。

值得注意的是,新外商投资法中外商投资的形式并不包括“通过合同、信托等方式控制境内企业或者持有境内企业权益”,即通常所说的“VIE架构”。而之前的《外国投资法草案》第15条曾将VIE架构明确纳入外国投资的监管范围内,在当时引起了包括香港证监会和香港联交所在内的境外监管机构的高度关注。当时,香港联交所已要求每一家以VIE架构申请上市的申请人均在招股说明书中详细披露《外国投资法草案》可能对VIE架构造成的影响和相关风险,并要求申请人的中国律师出具明确的法律意见。很多从事外商投资限制类或禁止类行业(例如TMT、民办教育等行业)的上市项目,在一些相关上市主体的招股说明书中均对VIE架构作出了明确说明,以实际控制人是中国公民的角度论证了《外国投资法草案》对其的影响甚小。 

而新外商投资法将关于已有的VIE架构的规定全部删除,仅保留了一条兜底条款,即“外国投资者通过法律、行政法规或者国务院规定的其他方式在中国境内投资”。对比《外国投资法草案》,这一变更符合中国的现实国情。鉴于VIE架构已经被大量运用于涉及外商投资限制或禁止类业务领域的中国境内企业搭建境外红筹架构融资或海外上市,而现行有效的中国法律法规尚未对VIE架构作出明确定性,致使如何处理VIE架构会产生“牵一发而动全身”的影响。暂不明确对VIE架构的处理,旨在尽量避免因具体实施细节上的争议拖延审议进度,以便让《外商投资法》尽快付诸实施,增强外国投资者在华直接投资的信心。

新外商投资法不再明确将VIE架构纳入外商投资的监管范围这一重大举措有力地打消了企业、境外监管机构和投资者的顾虑,可以合理预测VIE架构在未来相当长一段时间内仍将是主营业务涉及限制/禁止外商投资行业的公司申请境外上市或进行海外股权融资时的首选架构。同时,我们也不可忽视兜底条款的作用,兜底条款明显给未来对VIE架构实施专门的监管预留了法律上的依据和操作空间,不排除全国人大或有关部门在未来可能会出台一系列相关配套政策,以解决协议控制下的外资准入限制、返程投资等常见的法律问题。


投资保护

为了加强对外商投资合法权益的保护,新外商投资法在总则一章中规定,保护外国投资者的合法权益,规范外商投资管理,推动形成全面开放新格局。投资保护专章,主要内容包括:对外商投资企业的产权保护、促使地方政府守约践诺、建立外商投资企业投诉工作机制等。 

强调对知识产权的保护

新外商投资法第22条规定,“国家保护外国投资者和外商投资企业的知识产权,保护知识产权权利人和相关权利人的合法权益”,明确“行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术”。

强制技术转让是长期以来外国投资者特别关注的一个问题。中国曾经在入世议定书第七条中表示,中国不以技术转让要求为前提批准外资准入。与此同时,中国在签订的相关国际协定,例如2007年中韩投资协定、2012年中日韩投资协定、2015年中韩自贸协定中也做出了类似承诺。

为“留住”在华经营的外商投资,针对过往对知识产权保护力度不足、地方政策随意性大等外国投资者的痛点,新外商投资法再一次明确国家依法保护外国投资者和外商投资企业的知识产权,鼓励基于自愿原则和商业规则开展技术合作,同时明确行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术,更好地回应了外国投资者对其知识产权保护问题和强制技术转让等问题的关切,有利于减少相关的国际争议。

建立外商投资企业投诉工作机制

新外商投资法第26条规定:“国家建立外商投资企业投诉工作机制,及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题”。该条规定对于加强中国各级政府与外商投资企业之间及时有效沟通、对于推动化解矛盾、解决问题、增信释疑,对于维护外国投资者的合法权益、增强外国投资者的信心具有历史性的意义,更有利于打造内外资企业公平竞争的市场环境、保护外商投资合法权益。

此外,新外商投资法还规定“对外国投资者的投资不实行征收”、利润可以“依法以人民币或外汇自由汇入汇出”。与此前的外资三法中的对应条款相比,新外商投资法强调了如因特殊情况对外商投资实行征收或者征用,需要依法定程序进行且补偿应符合及时性、公平性和合理性;同时细化了外国投资者可自由汇入、汇出的资产类型,在汇出的自由度上也进一步放松,充分体现了外汇管理规定的不断简化、投资便利化程度的不断提高。


投资管理

过去,外商在中国投资,虽然可以享有相应的优惠政策,但进入中国却面临严格的限制和门槛。新外商投资法强调“准入前国民待遇”,就是在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇;外国投资主管部门仅对特别管理措施目录(也即“负面清单”)列明领域内的投资实施准入许可,审查对象也不再是合同、章程,而是外国投资者及其投资行为。这样的制度将为绝大部分的外资进入中国免除审批方面的负累,大大加快了流程,也使得外商投资更为便捷。

其实准入前国民待遇加负面清单管理制度并非一项首次推出的新举措。这是我国自上海自由贸易试验区开始进行的对外资管理模式的探索。此后,国家发改委、商务部于2018年6月28日联合发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,详细列出了包含农、林、牧、渔业,采矿业,制造业等14个大行业,34个二级行业和48项禁止或者限制等具体特别管理措施。而新外商投资法只是确认了该外资准入改革的成果,并用法律的形式将负面清单制度巩固下来。

建立外商投资安全审查制度

新外商投资法第35条规定,“国家建立外商投资安全审查制度,对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。依法作出的安全审查决定为最终决定。”

从内容来看,新的外资安全审查制度将不仅涵盖并购投资,也涵盖绿地投资。在目前其他一些国家加强技术出口限制以及我国自有知识产权日益增多的情况下,我国安全审查制度中对外转让知识产权安全审查机制的建立与完善将成为重点。

根据2018年国办发19号文转发的《知识产权对外转让有关工作办法(试行)》(国办发〔2018〕19号),为贯彻落实总体国家安全观,完善国家安全制度体系,维护国家安全和重大公共利益,规范知识产权对外转让秩序,外国投资者并购境内企业安全审查中要涉及知识产权对外转让审查。换言之,在外资并购中引起的知识产权权利人变更或实际控制人变更可能被界定为知识产权对外转让,从而需要接受审查。本条规定明确了依法作出的安全审查决定为最终决定,这有利于维护安全审查决定的确定性,避免因为不确定性影响投资者的利益。

本条规定是在受到世界各国加强对外商投资进行安全审查的大背景下应运而生的。美国和欧盟等在近一两年来颁布的新规,使得外国企业对其投资受到更严格的监管,导致中国企业境外投资面临更多的挑战。另外,我们也看到,本条规定对建立外商投资安全审查制度仅进行了原则性规定,不排除今后出台具体配套规定的可能性。

建立外商投资信息报告制度

2017年6月,商务部颁布了《商务部关于进一步加强外商投资信息报告制度和信息公示平台建设有关工作的通知》(商资函〔2017〕318号),提出要进一步加强外商投资信息报告制度和信息公示平台建设。新外商投资法的本条规定,将这一制度上升至法律的高度。

新外商投资法第34条规定,“国家建立外商投资信息报告制度。外国投资者或者外商投资企业应当通过企业登记系统以及企业信用信息公示系统向商务主管部门报送投资信息。外商投资信息报告的内容和范围按照确有必要的原则确定;通过部门信息共享能够获得的投资信息,不得再行要求报送。”

上述条款体现了新外商投资法着眼于进一步深化落实外商投资领域“放管服”的改革,营造法治化、国际化、便利化营商环境的目标,但仍属于较为原则性的规定,仍需密切关注该方面的进展。期待有关部门,特别是商务部门和市场监督部门后续制定发布具体的配套规定。


未来影响

改革开放四十年来,中国坚持打开国门搞建设,不断扩大对外开放,取得了举世瞩目的发展成就。外商投资企业已成为推动中国经济社会发展的重要力量。2019年1月30日,商务部部长助理李成钢在十三届全国人大常委会做“改革开放40年来利用外资法律制度的变迁与展望”专题讲座时提到,截至2018年年底,中国累计设立外商投资企业约96万家,实际利用外资累计超过2.1万亿美元,成为全球第二大吸引资本的东道国。新外商投资法不仅保障了外国投资者在华投资的合法财产权益,同时也将进一步保障内资企业和外资企业的公平竞争,促使内资企业加快转型升级,提升我国产业在全球产业价值链中的位置。

新外商投资法涵盖了技术转让、知识产权保护、外商合法权益保护等广泛领域,尤其是对公平竞争的强调,必将对投资促进、投资保护、投资管理等方面发挥更好的规范和引导作用。因此,新外商投资法的出台有利于中国充分对接高水平投资自由化、便利化的国际潮流,可有力提振市场信心,提高对外国资本的吸引力,助力中国建立更好的法治化国际化的东道国形象。

新外商投资法的实施也可更好地适应中国构建开放型经济新体制的需要,并为中国主动扩大开放、积极有效地利用外资提供更加有力的法律保障。当前,新外商投资法所实行的准入前国民待遇加负面清单制度,未来将会进一步完善和更新,负面清单将会逐步做减法,即“非禁即入”的范围会越来越大。随着外商投资负面清单限制领域的缩减,外商企业对华投资领域将不断扩大,为外商投资提供自由空间会更大,且在扩大开放是同时,还强调了一视同仁、平等对待。我们可以期待,在不久的将来会有更多的外国资本涌入新开放的领域。 

新外商投资法旨在完善外商投资整体环境,但如何渡过翻篇“外资三法”的“过渡期”、进一步加强公平竞争的格局、提升国内相关产业的发展水平,则仍任重而道远。正如全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺所说,外商投资法只是新的历史起点上完善外商投资法律制度迈出的第一步,下一步制定完善配套法规的任务还很艰巨。社会各界都非常期待并会持续关注新外商投资法相关配套规定的后续出台。


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责任编辑:廖金声