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严征缴能否降低城镇职工养老保险费率?

发表时间:2019-03-14 00:00:00  来源:野望文存  浏览:次   【】【】【

郭瑜  张寅凯


中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中明确指出社会保险费交由税务部门统一征收。改革自2019年实施,其核心在于社会保险缴费的费基与费率问题。该方案对于企业和职工最直观的影响在于社保实际缴费的增加。为减轻企业和个人的负担,需要出台配套政策,其中最直接的措施为降低社会保险费率。费率与企业和个人的缴费及给付水平直接相关,受到广泛关注。改革后城镇职工基本养老保险费率是否会降低?目前,对改革后的城镇职工基本养老保险费率尚缺乏系统的测算。本文通过精算模型测算“夯实费基改革后城镇职工基本养老保险的最低费率”,探求城镇职工基本养老保险费率的下调空间。


测算思路

在保证城镇职工基本养老保险基金收支平衡的前提下,在测算期间内分两种情况讨论费率的最大下调空间:无需财政补贴,即可实现自平衡的理想状况;难以切割与国家财政的关系,在财政补贴下实现平衡的现实状况。


以当前制度缴费率(28%)下的费基作为其他条件不变的情况下降低费率所要求的最低实际费基占应缴费基的比重。若其他条件不变,实际费基占应缴费基的比重低于测算的比重,则不具备降低费率的空间。基于夯实费基改革的背景,本文分别选取60%、80%、100%的实际费基占应缴费基的比重作为夯实费基改革后实际费基占应缴费基比重的低、中、高方案。


测算结果

(一)理想状况(基金实现自平衡)下的最低费率

◆ 低方案:在理想状况且其他参数不变的情况下,该方案在较长一段时间内不存在降费率的空间,但实际费基占应缴费基的比重随时间推移呈现出下降的趋势,自2030年开始出现降费率的空间。现实情况表明,低方案在基金自平衡和其他参数不变的前提下不可取,一是在很长时间不存在降费空间且存在降费空间的年份降费空间较小,二是低方案在弥补缺口、调剂余缺、解决历史债务等问题方面都具有较大的局限性。


◆ 中方案:2019~2035年均具有降费的空间,费率也保持逐年下降的趋势,范围为18.47%~24.10%。与低方案相比,其提供的降费空间更大。


◆ 高方案:是一种理想化的状态,在现实中难以实现,但在考虑费率的最低下限时,仍然具有一定的理论意义。2019~2035年城镇职工基本养老保险费率可降至14.77%~19.28%。


图1:2019~2035年城镇职工基本养老保险的最低费率(基金自平衡)


(二)现实状况(国家财政提供补贴)下的最低费率

◆ 低方案:2019~2035年城镇职工基本养老保险最低费率为20.70%~27.01%。即使实际费基占应缴费基的比重为最低程度也能提供一定的降费空间。


中方案:该方案城镇职工基本养老保险缴费率下降幅度较为明显,2019~2035年的最低费率为15.52%~20.26%。


◆ 高方案:2019~2035年城镇职工基本养老保险的最低费率为12.42%~16.21%,这也是测算期间城镇职工基本养老保险的理论最低费率。


图2:2019~2035年城镇职工基本养老保险的最低费率(财政提供补贴)


(三)理想状况和现实状况最低费率的比较分析

图3:基金自平衡和财政提供补贴时2019~2035年最低费率的比较



第一,财政补贴为城镇职工基本养老保险费率下调提供了条件和物质保障。在有财政补贴的情况下,可以看到中方案的费率和无财政补贴下的高方案费率基本相等,财政补贴在一定程度上可以替代二者之间相差的20%的实际费基占应缴费基的比重,从而减小了两方案之间的费率差距。


◆ 第二,夯实费基程度越高,对费率的“挤出效应”越小。以2027年理想状况为例,假设实际费基占应缴费基的比重从66%上升到84%,将实际费基占应缴费基的比重和费率进行敏感性分析,可以发现:在66%~84%的实际费基占应缴费基的比重变动范围内,实际费基占应缴费基的比重每上升1%,费率缩减比例逐渐下降,从1.52%下降到1.19%。

注:①费率缩减比例:费基比重上升1%对应的费率与费基上升前的费率之差除以费基上升前的费率的结果的绝对值


◆ 第三,财政补贴对费率下调空间具有调节作用。2019~2035年,无财政补贴时,对应年份的低方案与高方案费率之差为9.85%~12.85%;有财政补贴时,对应年份的低方案与高方案费率之差为8.28%~10.80%。财政提供补贴后,各方案之间的费率差距较无补贴的状况下明显减少,财政补贴能缩小方案间的费率差距。


◆ 第四,财政补贴对费率下调的作用随着费基的夯实而减小。分别将无财政补贴和有财政补贴时的低、中、高方案各自进行对比,可以发现两条低方案费率曲线之间的面积最大,其次是中方案,最后是高方案。因此,费基越实,财政补贴对降低费率所能起到的作用越小。相较夯实费基而言,依赖财政补贴降低费率的做法效果不明显。要为降低费率提供更大的空间,首先要夯实费基。费基越不实,夯实费基所带来的降费率效果越明显。


结论与建议

夯实费基为城镇职工基本养老保险制度缴费率的降低提供了条件。将实际费基占应缴费基的比重保持在最低水平的方案不可取。当费基完全夯实时,降费空间在理论上最大。夯实费基和财政补贴对费率下调空间的影响具有边际递减效应,费基越不实,夯实费基和财政补贴政策所带来的降费效果越好,但不能一味依靠财政补贴来进行降费。在此基础上,提出以下建议


(一)夯实费基的同时应适度降低企业、个人的负担

夯实费基的改革实质上为降低制度缴费率提供了条件,若有相应的降低养老负担的政策跟进,则夯实费基的改革并不定意味着养老负担的加重,反而是降低制度缴费率的治本之策。


(二)国家应尽快出台夯实费基改革后的配套措施

目前,关于夯实费基改革的政策方案只有《国税地税征管体制改革方案》,尚缺乏相应的法律制度和配套措施,而相关问题都需要国家出台相应的配套措施来解决。


(三)夯实费基和降低费率的同时应保证养老金的按时足额发放,适度提升保障水平

国家在夯实费基、降低企业和个人费率的同时,必须要保证养老金的按时足额发放,若费率低至无法满足基本养老金的按时足额发放,则意味着过度降低费率,此时降低费率也失去了意义。同时,缴费率的高低最终取决于保障水平的高低,因此保障水平的提升应当遵循适度原则,与我国的经济发展状况和老龄化程度相匹配。


(四)利用税务部门统一征费的契机解决当前和历史问题

税务部门统一征费意味着养老保险欠费、逃费现象的减少,在一定程度上增加我国基本养老保险的征缴收入,在保证养老金按时足额发放的同时可利用多余的资金解决我国城镇职工基本养老保险存在的历史债务、各地基金调剂等问题。


作者简介

郭瑜,中国人民大学科研处副处长(挂职),劳动人事学院社会保障系主任、副教授,研究方向:养老保险、养老服务、社会救助;张寅凯(通讯作者),中国人民大学劳动人事学院硕士生,研究方向:养老保险、社会保障理论与政策。


摘自《保险研究》2019年第2期

编辑:孟慧新


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